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地方政府专项债券面临的主要问题及对策
来源：
作者：侯鹏伟（山东省博兴县财政局）
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摘要：本文对地方政府专项债券面临的典型问题进行列举，主要包括信息披露、绩效监管、信用评价与投资方向等方面，并提出行之有效的对策。最后，结合实际案例，阐述某市轨道交通建设项目的基本情况、实施方案、债券发行与偿还计划等内容。力求通过本文研究，拓展专项债的发行规模，制度建设稳步推进，促进地方经济飞速发展。
关键词：地方政府；专项债券；债券问题；融资方式
引言
一、地方政府专项债券面临的典型问题
二、地方政府专项债券问题的解决措施
三、地方政府债项债券的应用案例
四、结论
参考文献
引言
在经济发展之下，地方政府专项债券发行量不断增加，此举是政府合法有效举债手段之一，将债券资金投入地方项目中形成实物工作量，为地方财力、经济建设、社会发展提供巨大助力。从2019年开始，地方政府专项债权从常规土地储备逐渐扩展到融资债券领域中，支持范围不断扩大，发行金额提升，资金管理难度也随之增加，一系列问题逐渐暴露出来，急需采取有效措施予以解决，才可确保专项债券的健康持续运行。
一、地方政府专项债券面临的典型问题
自从2019年开始，全国地方政府新增专项债券规模显著提升，发行整体期限延长，发行价格降低，虽然达到了节约成本、稳定增长、弥补短板等效果，但也面临着一系列问题，主要体现在信息披露、绩效监管、信用评价与投资方向等方面。
1.1 专项债信息披露不完整
当前常规信息披露文件包括专项债信息披露文件、财政部门发债文件、辖区经济数据、债务数据等管理类文件。在项目收益类债券中，除信息披露文件、债券发行通知之外，还包括财务评价报告、法律意见书等，可见信息披露维度基本包含整个市场监管相应信息。但从具体来看，一些区域专项债券信息披露规定不够明确，没有清楚标记偿债资金来源、地块信息等内容，导致信息不够透明。收益债券意见书的风险提示内容不足，审计报告中的收益类数据不够完善。此外，个别地区信息披露通道不足，只有中债信息网、省级财务网两个端口，加上地方主管部门没有及时公开披露项目进度、资金用项等信息，影响债券发行效率。
1.2 债券绩效监管不到位
自2018年9月开始，国务院全面实施预算绩效管理方针，提出加快建设全方位、立体化、多元覆盖的管理体系，大张旗鼓地开展债务项目绩效管理工作。财务部门也下达通知，明确指出举债必须追求绩效，无效必须问责。但是，指导文件中却尚未提及该如何对专项债应用情况实施绩效监管，导致债券绩效监管不到位，资金利用率降低，增加了资金挪用等风险
1.3 信用评级体系不健全
从整体来看，地方债券的信用评级体系有待完善，评级结果未能科学划分，导致评级信息不足，无法为投资者提供更加切实的参考。全部利用AAA级别信用评级，不但无法将常规与专项债的来源区别体现出来，还难以展现不同区域、层次、项目之间的质量信息误差。究其原因，主要因国内信用体制、评级机制市场不够完善，该项体系仍需继续建设。与国外相比，我国地方政府债券起步较晚，一些评级机构仍采用原有的城投债信用模式，与地方政府债券不相符合。此外，地方政府债券为逐级审批，信息更新缓慢，很难得出可靠的评级结果。
1.4 债券投资方向与融资方式错位
部分债券投资在投放领域、定位等方面发生重叠，甚至出现部分资源过度集聚、部分资源严重短缺等极端情况。究其原因，主要因财政部门可用资源有限，投资项目与领域重合，政府发行专项债与PPP的投资方向与融资方式错位，由此导致项目相互挤占。近年来，常规债券额度减少，对专项债券偏向导致部分成本效益难以充分满足项目资金投放需求，部分收益高的项目又出现争抢情况。
二、地方政府专项债券问题的解决措施
2.1 健全专项债信息披露体系
一方面，加强披露质量管理。对于常规专项债，发行者应在信息披露中确定具体组合地块信息，并对处置计划与现金流进行预测；对于专项债，律所、会计所等单位应对法律意见书中政府提供数据进行核实，确保资源真实可靠。主管机构还应面向全国创建招标入库机制，实施全国性中介机构招标管理，构建出入库流动机制，对于未能有效履职的机构予以处罚。另一方面，拓展披露渠道。立足于现有披露渠道，促进专项债信息披露渠道拓展，使地方各级财政部门管网中开设专项债专栏，用于公开债券信息，针对尚未开设的部门可在上级人民政府网站中予以公开，为当地群众掌握更多真实可靠的专项债信息提供便利，提高此类债券认购率。
2.2 提高债券管理全过程监管力度
在项目申报、评审、资产与债务管理全过程中，债务管理与各级申报单位均要提高全过程监管力度，结合专项债特点，有针对性地开展工作，促进政府专项债务水平提升。首先，提高项目申报质量，注重资本金来源审查，确保本金充足到位。判断所需财政配套审查能力能否超出财力整体负担，避免盲目申报、超出实际负债力、夸大事实等情况发生；其次，提高项目评审质量，制定各级项目评审机制，通过平衡记分卡进行指标评定，明细财务维度，如本息覆盖倍数、净现值等等，合理确定各项指标权重后分析入库，定性与定量结合起来，促进评审质量与效率全面提升；最后，重视贷后项目监管，对专项债全周期绩效评价，从资金拨付到本金偿还，采用单位自评、第三方评价等方式，重点对债券资金利用合理性进行评价，并强化信息披露，做好风险防范工作回
2.3 完善信用评级体系
在债券定价与发行中需要完整可靠的信用评级结果为支撑，当前因评级体系缺失导致结果难以区分，债券真实信用处于“暗箱”之中，风险无法及时发掘，价值也难以发挥。对此，急需通过设计具有较强专用性的信用评级体系，对地方政府债券类型进行划分，改善当前缺乏区分信用评级结果的现状，致力于创建和设计与企业债券有所区别的地方政府债，将信用水平差异充分体现出来。
2.4 放宽债券品种额度限制
新增专项债规模应与实际需求相符合，专项债前门开启并非单纯的扩大规模，对于轨道交通建设等项目来说，项目效益与成本完全覆盖难度较大，侧重于效益成本完全覆盖的专项债势必导致城投平台混入其中，或者在成本效益估算方面暗箱操作，对债务风险进行隐藏。在专项债发展后，应根据市场情况设置债券余额总量，成熟且获得市场认可的才予以发行，逐渐朝着规范化方向发展。现阶段，可通过加强专项债内部额度限制的方式，提高地方政府的自主性，使其结合现实情况灵活调控专项债额度，充分满足债券投资需求，促进地方经济发展。
三、地方政府债项债券的应用案例
自从2014年新预算法颁布实施后，中央陆续出台多项政策规范地方政府债务，从预算管理、风险评估、违约处置等多方面着手完善地方债务风险管理体制。同时，鼓励在更多领域发行地方政府专项债券，打造具有中国特色的市政项目收益债，为地方政府债务融资开辟新路径。
3.1 基本情况
以某市轨道交通专项债券为例，当地轨道交通14号线项目工程总投资预算额为395.43亿元，在2018年正式开始建设，周期为5年，预计在2023年1月正式运营，该项目建设运营由当地地铁集团有限公司负责。因当地难以承担全部投资，为减轻项目建设的财务负担，最终决定从财政预算中拨付195.43亿资金为项目资本金，剩余200亿元缺口则采用发行项目专项债券的方式筹集。
3.2 实施方案
地方政府在发行专项债券时，应制定切实可行的债券实施方案，并上报给财务部门备案，方案中最为关键的内容便是第三方专业机构评估的项目收益、支出与融资平衡情况，可将项目真实信息客观全面地展现出来。在项目收益预测方面，通过评估测算，债券存续期内项目累计收益包括项目收入、地铁票务收入、物业开发收入与站内资源开发收入，项目支出为地铁运营成本、物业开发成本与相关税费支出，累计收益为291.9亿元。
3.3 债券发行与偿还
该项目分年度发行六期专项债满足项目建设的资金需求，各期偿债发行与偿还方案如下表1所示。根据各期债券还本付息情况，债券利率按4%计算，全部债券本息相加金额为248.8亿元，债券存续过程中，各年度累计现金流均超过0,不存在资金缺口，在债券全部还清后，期末累计资金结余61.5亿元，现金流覆盖倍数达到1.31倍。
表1项目专项债券发行与偿还计划
四、结论
综上所述，在经济建设与发展中，地方政府通过发行专项债的方式融资合理合法，可有效补充当地财力，促进社会事业发展，尤其是在减税降费影响下，分析扩容后自平衡专项债具有重要意义。对此，政府应积极通过健全专项债信息披露体系、提高债券管理全过程监管力度、完善信用评级体系、放宽债券品种额度限制等方式，弥补和解决信息披露、绩效监管、信用评价与投资方向等方面存在的漏洞与问题，确保专项债券的健康持续运行与当地经济的迅速发展。
参考文献
[1]王跃刚.浅议商业银行支持地方政府项目收益专项债券配套融资的难点及对策[J].科技经济市场，2019,000(010);66-68.
[2]金魏汉.加强地方政府专项债券发行使用管理的若干问题思考——基于G省Z市的调研分析[J].预算管理与会计，2020,345(05):57-59.
[3]陈永攀.地方政府专项债券的主要问题及政策建议[J].山西农经，2020,No.274(10):155,157.
[4]韦小泉.优化我国地方政府专项债券偿债机制的建议[J].中国财政，2019,No,797(24):56-58.